ชายแดนใต้/ปาตานี 2547-2564: ก้าวเข้าปีที่สิบเก้า สันติภาพจะเดินหน้าไปถึงไหนในปี 2565? 

ความรุนแรงและสันติภาพจังหวัดชายแดนภาคใต้ปะทุเป็นจุดระเบิดในปี 2547 และต่อเนื่องมาถึงปัจจุบันในปี 2565 นับเป็นเวลา 18 ปีเต็ม ปีนี้ถือเป็นปีที่ 19 แล้ว ในระยะหลังดูเหมือนข่าวเกี่ยวกับเหตุกาณ์ที่ภาคใต้จะเบาลง อันที่จริงเหตุการณ์ก็ดูเหมือนจะลดลงจริง ๆ แต่ปัญหาก็ยังไม่หายไป ในพื้นที่เองแม้สถานการณ์จะดูสงบลงมากกว่าเดิมแล้ว การเกิดเหตุการณ์มากขึ้นในช่วงปี 2564 แสดงว่ายังมีสิ่งผิดปกติซ่อนเร้นอยู่ที่รอวันแตกระเบิดขึ้นมาถ้าไม่ทำความเข้าใจให้ดี ข้อเท็จจริงก็คือสถานการณ์ทั่วไปในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ตั้งแต่ปี 2547-2564 มีเหตุการณ์ที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งเกิดขึ้นทั้งหมดประมาณ 21,328 เหตุการณ์ ในเหตุการณ์ดังกล่าวมีผู้เสียชีวิตทั้งหมด 7,314 ราย บาดเจ็บจำนวน 13,584 ราย รวมผู้บาดเจ็บล้มตาย 20,898 ราย นับว่าเป็นพื้นที่ที่ความรุนแรงจากเหตุการณ์ความไม่สงบสูงที่สุดในประเทศไทยในรอบ 18 ปีที่ผ่านมา

โดยทั่วไปแล้ว แนวโน้มสถานการณ์ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ลดลงอย่างเป็นระบบนับตั้งแต่ปี 2556 อันเป็นปีที่เริ่มมีการพูดคุยสันติภาพและสถิติเหตุการณ์รายปีมีสภาพที่ความถี่ของการใช้ความรุนแรงลดลงอย่างต่อเนื่องมาถึงปี 2563 ในการนี้จำนวนผู้เสียชีวิตและบาดเจ็บโดยทั่วไปก็ลดลงเช่นกัน แต่เป็นที่น่าสังเกตด้วยว่าเหตุการณ์ในปี 2564 กลับสูงขึ้นมากกว่าปี 2563 จาก 335 เหตุการณ์มาเป็น 481 เหตุการณ์ ปีที่แล้วจึงมีเหตุการณ์สูงขึ้นถึงร้อยละ 44 ซึ่งถือได้ว่าเป็นครั้งแรกนับตั้งแต่ปี 2556 ที่เหตุการณ์ความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้ทั้งปีสูงขึ้นมากกว่าปีที่ผ่านมาก่อนหน้านั้น

ทิศทางเดียวกันนี้ยังมองเห็นได้จากสถิติผู้บาดเจ็บล้มตายในเหตุการณ์ข้างต้นที่เพิ่มสูงขึ้นเป็นครั้งแรกนับตั้งแต่ปี 2556 เป็นต้นมา กล่าวคือ ข้อมูลในปี 2564 พบว่ามีผู้บาดเจ็บล้มตายรวมทั้งสิ้น 303 ราย ซึ่งเพิ่มขึ้นจากในปี 2563 ที่มีอยู่ 277 ราย ถึงร้อยละ 9 ในจำนวนนี้มีผู้บาดเจ็บ 190 ราย และมีผู้เสียชีวิต 113 ราย

ลักษณะความแปรปรวนของสถานการณ์ในตอนนี้มีตัวบ่งชี้หรือสิ่งบอกเหตุมาก่อนหน้านั้น น่าสังเกตว่าในระยะหลัง ความถี่ของเหตุการณ์ความไม่สงบรายเดือนตั้งแต่ปี 2560-2564 มีสภาพคงที่และขึ้น ๆ ลง ๆ ในบางครั้งแสดงว่ามีสภาพอะไรบางอย่างในพื้นที่และปัญหาทางนโยบายที่แก้ไม่ตก แต่ในรอบสองปีที่ผ่านมาคือระหว่าง ปี 2563-2564 อาจเป็นจุดการแปรผันที่ชัดเจนมาก เห็นได้ชัดว่าปี 2564 เหตุการณ์รายเดือนมีระดับความถี่สูงมากกว่าปี 2563 แทบจะทุกเดือน

เหตุการณ์แทรกซ้อนที่สำคัญคือ ในปี 2563 เริ่มการแพร่ระบาดของโควิด 19 ทั่วประเทศและในพื้นที่จนทำให้มีมาตรการล็อกดาวน์ในพื้นที่โดยรัฐ ประกอบกับอีกปัจจัยหนึ่งคือขบวนการ BRN ได้ประกาศยุติความรุนแรงฝ่ายเดียวดังที่มีรายงานข่าวว่า ขบวนการแนวร่วมปฏิวัติแห่งชาติ หรือ บีอาร์เอ็น (Barisan Revolusi Nasional - BRN) ออกแถลงการณ์หยุดกิจกรรมความเคลื่อนไหวทั้งหมดของกลุ่มลงชั่วคราว เพื่อเปิดทางให้ประชาชนในจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้เข้าถึงความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม และให้หน่วยงานด้านสาธารณสุขได้ปฏิบัติงานในช่วงที่เชื้อไวรัสโคโรนาสายพันธุ์ใหม่กำลังแพร่ระบาด การที่เกิดสภาพดังกล่าวทำให้เหตุการณ์ความไม่สงบในปี 2563 ลดลงมาก แต่การปฏิบัติการ “บังคับใช้กฎหมาย” ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายรัฐก็ยังคงดำเนินต่อไปเหมือนเดิม ซึ่งมีผลทำให้เกิดการปิดล้อมตรวจค้นและปฏิบัติการทางยุทธวิธีหลายจุด มีการวิสามัญฆาตกรรมหลายกรณีเกิดขึ้นในช่วงเวลาดังกล่าว จากนั้นปฏิบัติการความรุนแรงทั้งสองฝ่ายเริ่มสูงขึ้นนับตั้งแต่ต้นปี 2564 ระดับความรุนแรงในแต่ละเดือนจึงสูงขึ้นทุกเดือนในปี 2564

กล่าวโดยภาพรวม เหตุการณ์ทั่วไปแม้จะลดลงแต่ความแปรปรวนของสถานการณ์ความไม่สงบยังคงมีอยู่ สถานการณ์จึงยังคงไม่แน่นอน ซับซ้อน และยังคงมีโอกาสเป็นไปได้ที่จะมีอัตราเร่งขยายตัวอีก อันส่งผลในทางจิตวิทยาการเมือง ดังจะเห็นได้จากประชาชนในพื้นที่จำนวนมากมองว่าสถานการณ์แย่ลงหรือเหมือนเดิม จากการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนในจังหวัดชายแดนภาคใต้ (Peace Survey) ครั้งที่ 6 โดยเครือข่ายวิชาการ Peace Survey เมื่อเดือนเมษายน-พฤษภาคม 2564 ก็ยังพบว่าประชาชนร้อยละ 60.8 คิดว่าสถานการณ์ยังคงเหมือนเดิมหรือแย่ลง

ในแง่ของสถานการณ์ความไม่สงบนั้น ยังมีอีกประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจสำหรับพลวัตที่เกิดขึ้นในปี 2564 นั่นก็คือแม้ว่าจำนวนเหตุการณ์ที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งจะสูงขึ้น แต่เป้าหมายของการก่อเหตุความรุนแรงที่มีเป้าหมายต่อพลเรือนซึ่งไร้อาวุธลดลงอย่างเห็นได้ชัด ในปี 2563 นั้นพบว่าเป้าหมายการก่อเหตุที่เป็นพลเรือน 180 ราย คิดเป็นร้อยละ 65 ของจำนวนผู้บาดเจ็บล้มตาย แต่ในปี 2564 จะพบว่ามี 174 ราย คิดเป็นร้อยละ 52 ของจำนวนทั้งหมด ซึ่งสะท้อนว่าแม้เหตุการณ์จะเพิ่มขึ้น แต่แนวโน้มการก่อเหตุที่มีต่อพลเรือนก็ลดลงอย่างเห็นได้ชัด ในทางกลับกันสัดส่วนของเป้าหมายของผู้ที่ถืออาวุธก็เพิ่มสูงขึ้นไปด้วยในเวลาเดียวกัน

จากการมองภาพเหตุการณ์ดังกล่าว ประเด็นเชิงโครงสร้างที่จะต้องคิดต่อก็คือ รัฐบาลได้ดำเนินการอย่างไรเพื่อแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้เพื่อให้เกิดสันติภาพจริง ๆ ในที่นี้สิ่งที่น่าสนใจก็คือการกำหนดแนวทางยุทธศาสตร์ การวางแผนงบประมาณ และกำลังคนที่ทุ่มเททรัพยากรลงไปจำนวนมากเพื่อสร้างภาวะสงบสันติ แต่ประเด็นที่ชวนคิดก็คือคำถามที่ว่าตกลงแล้วสันติภาพคืออะไรกันแน่? ใช่การลดลงของเหตุการณ์ความรุนแรงหรือ? ใช่การพัฒนาเศรษฐกิจสังคม แก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ สิทธิของประชาชน การสร้างความยุติธรรม และปัญหาเชิงวัฒนธรรมอัตลักษณ์หรือ? สันติภาพที่ว่านี้จะมาจากการเจรจาพูดคุยเพื่อแสวงหาทางออกจากความขัดแย้งโดยสันติวิธีด้วยหรือไม่? สิ่งที่จะต้องพิจารณาคือนโยบาย และทรัพยากรที่ทุ่มลงไปมากมายนั้นทำไปเพื่อความมั่นคง การพัฒนา หรือเพื่อสันติภาพ?

เมื่อดูให้ละเอียด งบประมาณรายจ่ายใน “แผนงานบูรณาการขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้” ในปีงบประมาณ 2565 ตั้งไว้จำนวน 7,144,319,600 บาท เมื่อเปรียบเทียบกับงบประมาณปีที่ผ่านมาในปี 2564 อาจถือว่าลดลง เมื่อเทียบกับงบประมาณแผนงานบูรณาการขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ตั้งแต่ปี 2561 เป็นต้นมาก็ถือได้ว่าลดลงมาโดยตลอด การลดลงของงบประมาณ และการลดลงของเหตุการณ์ความไม่สงบน่าจะเป็นสิ่งดีซึ่งรัฐต้องการจะแสดงภาพนี้ให้เห็น แต่ในความเป็นจริงแล้วอะไรเกิดขึ้น เมื่อหันมามองดูในภาพรวมแล้ว ถ้ารวมเอางบประมาณต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับการแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ในแผนงานอื่น ๆ ที่หน่วยราชการใช้ดำเนินการในจังหวัดชายแดนภาคใต้ เราจะพบว่างบประมาณที่รวมทุกแผนงานที่เกี่ยวกับจังหวัดชายแดนภาคใต้นั้น ปีงบประมาณ 2565 กลับสูงเป็นจำนวนถึง 31,479,705,499 บาท

อันที่จริงแล้ว งบประมาณแผ่นดินที่ใช้ในการแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้  “ทั้งหมด” สูงโด่งเพิ่มขึ้นนับตั้งแต่ปี 2559 ในปีเดียวประมาณได้กว่า 3 หมื่นล้านบาท ซึ่งเป็นปีหลังจากการก่อรัฐประหารของ คสช. เมื่อปี 2557 และงบประมาณสูงพรวดถึง 4 หมื่นล้านบาทในปี 2561 จนกระทั่งในปี 2565 ก็ยังสูงถึงประมาณ 3.1 หมื่นล้านบาท แม้จะลดลงแต่ก็ยังสูงมากกว่างบประมาณรายปีในแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ของรัฐบาลก่อนการรัฐประหาร

คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ได้ปรับโครงสร้างภายในให้มีกลไกทางนโยบายเพื่อแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้หลายๆอย่างนับตั้งแต่ปี 2557 โดยมีจุดเน้นคือสร้างเอกภาพ ประสิทธิภาพ บูรณาการ และการประสานสอดคล้องซึ่งดูเหมือนว่าจะดี แต่ซ่อนปัญหาอื่น ๆ ไว้มากมายที่แก้ไม่ได้ กล่าวโดยทั่วไป แผนงานและงบประมาณทั้งหมดทุกแผนงานที่เกี่ยวกับจังหวัดชายแดนภาคใต้ให้ความสำคัญอย่างมากกับงานในด้านความมั่นคง งบประมาณส่วนมากจึงเทไปที่ กอ.รมน. ตำรวจ มหาดไทยและกลาโหม จุดเน้นคู่กันคือโครงการก่อสร้าง งบประมาณจำนวนมากจึงลงไปที่กรมโยธาธิการฯ กรมชลประทาน กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบทซึ่งแต่ละหน่วยจะได้งบประมาณมากกว่าพันล้านบาท โดยเฉพาะกรมโยธาธิการฯ ได้ถึง 2,282 ล้าน

จุดสำคัญคืองบประมาณโดยรวมทุกแผนงานที่เกี่ยวกับจังหวัดชายแดนภาคใต้ในปี 2565 สะท้อนให้เห็นว่ารัฐบาลให้ความสนใจด้านความมั่นคงมากเป็นอันดับหนึ่ง ตามมาด้วยงบประมาณในการก่อสร้าง ปัญหาที่ยิ่งน่าเป็นห่วงก็คืองบประมาณด้านความมั่นคงส่วนมากจะเป็นประเภท “งบรายจ่ายอื่น” ซึ่งยิ่งเป็นการเปิดกว้างให้มีการดำเนินการโดยไม่โปร่งใสมาก โดยที่การกระจายรายได้ การสร้างอาชีพ การพัฒนาท้องถิ่นและสวัสดิการสังคมแม้จะถูกกล่าวเอาไว้แต่สัดส่วนไม่มากและถูกละเลยจากยุทธศาสตร์ โครงสร้างแผนงานและงบประมาณแบบนี้ที่ให้ความสำคัญกับงานความมั่นคง การพัฒนาเพื่อความมั่นคงหรือการศึกษาเพื่อความมั่นคง ฯลฯ

ประเด็นที่ต้องขบคิดให้มากก็คือถึงที่สุดแล้ว เราต้องการสันติภาพเชิงลบหรือสันติภาพเชิงบวก? สันติภาพที่เน้นการทุ่มกำลังการควบคุมด้วยการทหารและการบังคับใช้กฎหมายพิเศษมากกว่าสร้างความยุติธรรม ไม่เน้นการเคารพสิทธิมนุษยชน ไม่ให้สิทธิของท้องถิ่น และไม่สามารถลดความเหลื่อมล้ำทางสังคมเศรษฐกิจ ไม่ได้ทำให้การพูดคุยสันติภาพ/สันติสุขมีความก้าวหน้าอย่างเป็นรูปธรรม ทั้งหมดนี้มีความหมายว่าแม้จะมีความรุนแรงลดลง แต่มีสภาพการเมืองและสังคมในเชิงลบ ทั้งหมดนี้ ความหมายก็คือยังไม่มีสันติภาพที่แท้จริงเกิดขึ้นในจังหวัดชายแดนภาคใต้ เมื่อมุ่งสู่สันติภาพเชิงลบ ปัญหาก็จะกลับมาปะทุอีก การย้อนกลับมาของความรุนแรงที่เกิดขึ้นจึงเป็นสิ่งบอกเหตุที่จะต้องมีความระมัดระวังเป็นอย่างมาก

บทวิเคราะห์โดย ผู้ช่วยศาตราจารย์ ดร.ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี 

อาจารย์ประจำสถาบันสันติศึกษา มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ และผู้อำนวยการศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้